• 01 800-286-84-64 (222) 409-05-87

  • Instagram
  • Facebook
  • Twitter
  • youtube
  • Linkedin
Centralización, descentralización y desconcentración de la administración pública federal en México-IEXE

iconito Autor: Francisco Javier Flores Gómez
Julio de 2018


El Estado moderno es el resultado de una lenta y gradual formación cuya etapa histórica previa fue el absolutismo. El Estado absolutista, por su carácter autocrático, fue una institución política basada en la centralización, en la cual los entes del poder ejecutivo se estructuraban bajo el mando unificado y directo del titular de la administración pública. De este modo, esta forma de organización fue la herencia del Estado absolutista al Estado moderno y, por lo tanto, la base de la administración pública actual.


Centralización administrativa

La principal cualidad de la centralización administrativa es que las entidades se encuentran relacionadas entre sí por un vínculo jerárquico constante, en la cúspide se encuentra el Presidente y, subordinados a él, todos aquellos órganos públicos inferiores. Así, las órdenes y la toma de decisiones de la administración pública centralizada descienden del órgano mayor al inferior, de tal manera que todas las entidades administrativas guardan un orden y obedecen a los imperativos que emite la cúspide de la organización central.

Centralización administrativa en México

En el caso del estado mexicano, la centralización de la Administración Pública Federal ha sido persistente en la historia reciente del país, la consolidacion de las políticas neoliberales del gobierno derivaron en el desplazamiento de los Estados y los Municipios en sus responsabilidades públicas y en sus recursos financieros, con la consiguiente disminución de sus capacidades político-institucionales. La institucionalización de los gobiernos surgidos a partir de la revolución y los objetivos del crecimiento económico, dieron como resultado la decisión de otorgar mayores competencias al Presidente de la Republica.

Hasta cierto punto de la historia, el esquema centralizado de la administración pública federal funcionó y fue determinante para el desarrollo económico y social del país. Sin embargo, a inicios de los años 70 se dieron los primeros pasos para revertir el proceso, mediante mecanismos que enfatizaban la necesidad de la planeación y la coordinación intergubernamental.

En ese sentido, se dio origen a los Comités Promotores de Desarrollo Socioeconómico y a los Convenios Únicos de Coordinación, que representaron los antecedentes de mayor relevancia para erradicar el centralismo. A pesar de los esfuerzos, estos fueron insuficientes para abatir las disparidades regionales. El aparato burocrático federal creció demasiado y el sector paraestatal asumió una carga de funciones que condujeron a la concentración y dispendio de los recursos en el Gobierno Federal.

La crisis al inicio de los años 801 generó un contexto en el que la acción potencial de los gobiernos estatales y municipales era pertinente y políticamente deseable para detonar el desarrollo regional, promover el cambio social y activar la participación política; por lo que el modelo de desarrollo construido sobre el privilegio del Gobierno Federal postrevolucionario, requería de un replanteamiento del régimen y ampliar las relaciones intergubernamentales sobre la base de un real Federalismo.

Desde mediados de aquella década y hasta casi finales de los años 90, las políticas gubernamentales tuvieron el enfoque de mercado que promovían el adelgazamiento del estado (vía las privatizaciones) y la asignación de un rol diferente a la descentralización, pues no se trataba de fortalecer al gobierno local en el régimen federal para democratizar el sistema político o de recuperar la confianza y participación ciudadana.

Sin embargo, también fue a principios de los años 90 cuando se iniciaron varios procesos para una descentralización administrativa del sector educativo y salud; mediante la transferencia de recursos financieros y humanos a las Entidades Federativas, lo que las obligaba a administrar los programas operativos anuales centralizados sobre ésas materias.

Dicho proceso descentralizador continuó gradualmente hasta finales de ésa década con la adición de nuevas asignaciones administrativas, tales como: los recursos financieros etiquetados para funciones específicas denominados Ramo 33, 26 y 39, principalmente de seguridad pública, infraestructura básica, asistencia social, educación tecnológica, saneamiento financiero, combate a la pobreza, entre otros. Así mismo, se incorporaron programas con total independencia para su aplicación local, mediante las transferencias financieras del 100% con origen en la recaudación estatal, como es el caso del impuesto sobre tenencia de vehículos.

El proceso descentralizador ha sido lento y en varias ocasiones se ha estancado pero algo es seguro, un Estado Federal, como tal, debe ser administrativamente descentralizado. La tradición centralista, implementada en los primeros años de la vida independiente y tan fortalecida por las medidas neoliberales de mediados del siglo XX, debe ser revertida.

Proceso de descentralización administrativa

Como se ha visto, la descentralización administrativa es la acción de transferir autoridad y capacidad de decisión a organismos del sector público con personalidad jurídica y patrimonio propios, así como autonomía orgánica y técnica (organismos descentralizados); todo ello con el fin de descongestionar y hacer más ágil el desempeño de las atribuciones del Gobierno Federal. Asimismo, se considera descentralización administrativa a las acciones que el Poder Ejecutivo Federal realiza para transferir funciones y entidades de incumbencia federal a los gobiernos locales, con el fin de que sean ejercidas y operadas acorde a sus necesidades particulares.

La descentralización, tiene tres grandes metas: por una parte, induce a modernizar la gestión pública, en el sentido de eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios; provoca democratizar las relaciones entre los ciudadanos y el Estado a nivel local y; derivado de los dos objetivos anteriores, permite ampliar los márgenes de gobernabilidad para reducir el conflicto social. De igual manera, al conseguir los anteriores objetivos, la decentralización debe provocar:

  1. que el accionar público sea más cercano a los ciudadanos y responda mejor a las necesidades de estos actores sociales;
  2. que mejore la eficiencia con que se diseñan e implementan los programas públicos ya que, al estar estas funciones más cerca de las condiciones y actores locales, los programas pueden tener un diseño más ajustado a las reales condiciones de las localidades y ser implementados con mayor rapidez y a menor costo;
  3. mayor profundización de la democracia. Las formas más directas de democracia son posibles en localidades más pequeñas; a medida que estas crecen, se hace necesario recurrir a la representación. Pero la forma representativa debe mantenerse responsable ante sus mandantes. Para ello, es necesario que las formas representativas sean reforzadas por otras formas democráticas más directas y participativas; por lo tanto, en atención a la relación entre descentralización y profundización de la democracia, también se aplican a la descentralización dos principios claves del ordenamiento democrático:
    • la separación de poderes; y
    • la subsidiariedad (asignarse cada función al nivel más bajo en que se pueda ejercer sin pérdida de efectividad).

Norman Uphoff, científico social estadounidense, plantea la descentralización en 2 dimensiones: 1) localización de la decisión y 2) responsabilidad del decisor; es decir, dónde está localizado quien debe tomar la decisión y ante quien responde. Cuando aquel que debe tomar la decisión está localizado a nivel regional o local, pero sigue respondiendo por el resultado de sus decisiones ante el nivel central, se habla de desconcentración o delegación de funciones. Mientras que cuando las decisiones se toman a nivel regional o local y se responde ante estos mismos niveles, entonces se habla de una forma más avanzada de descentralización: la devolución.

Así, la desconcentración consiste en transferir algunas funciones administrativas y/o técnicas a niveles más bajos de administración (regional, provincial o local), pero manteniendo el poder de decisión a nivel central. La delegación de funciones implica el transferir a niveles locales algunas funciones y competencias a niveles más bajos de decisión, pero manteniendo el control a nivel central, aunque sea de manera indirecta.

La devolución es el estado más avanzado en el proceso de descentralización, pues implica la transferencia de funciones y recursos a los niveles más bajos de decisión. Ello requiere el reforzar las competencias a nivel local a fin de que puedan asumir estas nuevas responsabilidades y generar confianzas entre los actores, a fin de poder establecer alianzas horizontales que permitan efectuar acciones conjuntas colectivas a nivel local tras un objetivo común.

Para ello se requiere de un proceso lento de creación y fortalecimiento de las confianzas recíprocas existentes a nivel local, generando lo que se ha denominado Capital Social. En todo proceso de descentralización, están presentes estas formas crecientes de transferencia de funciones, responsabilidades, capacidades y poderes.

La descentralización y la desconcentración administrativa no suplen a la descentralización política, porque esta última significa transferencia de poder del gobierno federal a las entidades federativas, así como de atribuciones y recursos. La descentralización y la desconcentración administrativa constituyen un simple traslado de oficinas federales a los territorios de los estados miembros de la federación.

Actualmente, la descentralización se mira como una modalidad del proceso de vigorización del federalismo; y su proceso es algo más que una simple redistribución territorial de oficinas gubernamentales, sino que equivale a una transferencia efectiva de todo tipo de decisiones y responsabilidades.

El reto es impulsar un nuevo esquema de distribución de recursos, responsabilidades, atribuciones y capacidades de decisión, que permitan atemperar y superar desigualdades sociales que se manifiestan en muchas regiones, estados y municipios del país.

Dependiendo de las condiciones vigentes en cada país y en cada localidad, es posible avanzar hacia los niveles más altos de descentralización, sin embargo, proceder a estas fases, sin que existan las condicionantes que permitan desarrollar las acciones conforme a las necesidades de la población que se busca alcanzar y desarrollar, puede hacer caer al sistema en condiciones aún peores que las vigentes bajo esquemas centralizados tradicionales. Por ello, una real descentralización requiere que la autoridad delegada o descentralizada sea capaz de hacer funcionar el sistema y que cuente para ello con recursos: físicos (financieros y materiales), humanos y de información. Ello significa que el proceso de descentralización debe ir acompañado por una transferencia de recursos, así como un proceso de formación de capacidades y de la generación de una red de informaciones entre los diversos niveles de la administración pública y la sociedad civil.

___________________________
1 Que se caracterizó por: el agudo déficit fiscal, el sobreendeudamiento público, la costosa deuda, los precios petroleros a la baja, gobiernos locales frágiles y con poca legitimidad.

Referencias

Amaro Guzmán, Raymundo Dr.- Introducción a la Administración Pública. Mac Graw Hill., Pag. 196-212, 215-224, 274-280

Finot, Iván. - Descentralización en América Latina: Teoría y práctica, ILPES, 2001

GARCÍA DEL CASTILLO, R “Federalismo y descentralización: problemática y perspectivas en México” en J. Calva (Coord) Democracia y gobernabilidad 1ª Edición, Col. Agenda para el Desarrollo, Vol. 15 Cámara de Diputados, Editorial Miguel Ángel Porrúa y Universidad Nacional Autónoma de México, México 2007

Gómez Díaz de León, Carlos Dr., Administración Pública Contemporánea. Mac Graw Hill. Pag. 47-56, 190-205, 212-215

RODRIGUEZ, V La descentralización en México, de la reforma municipal a Solidaridad y el nuevo federalismo, 1ª Edición, Fondo de Cultura Económica, México, 1997

Uphoff, N: Institutional Capacity and Decentralization for Rural Development; presentado a la Technical Consultation on Decentralization for Rural Development, FAO Rome 16-18 December 1997.

Vallina Velarde, Juan Luis de la. "La desconcentración administrativa", Revista de Administración Pública, Madrid, núm. 35, mayo-agosto de 1961.

Si quieres profundizar más sobre este y otros temas, especialízate en políticas públicas con las maestrías en línea de IEXE. Para obtener más información regístrate en el siguiente formulario:
-

Suscríbete para recibir las entradas nuevas en tu correo